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欧阳静:资源匮乏、多维目标条件下的乡镇政府运作
发布时间:2011/8/30  阅读次数:2523  字体大小: 【】 【】【
           摘要:受小农经济有限税赋的制约,传统时期的中国基层官僚组织遵循简约主义逻辑,通过借用乡土社会的自治机制来应对财政资源匮乏和乡村治理困境。1990年代以来的乡镇政权不仅未能摆脱财政资源匮乏的困境,反而被置于一个赶超现代化的压力型体制之中,与此同时,乡土社会的变迁使乡镇丧失了简约主义的运作基础。在此背景下,乡镇被置于资源匮乏与压力型体制的多目标、高指标,以及资源匮乏与乡村社会的治理需求之间的矛盾之中,并因此形塑了乡镇的策略主义运作逻辑。本文以桔镇为论述对象,来呈现这种策略主义逻辑。

  关键词:乡镇政权 财政资源 压力型体制 策略主义 运作逻辑

  一、问题与进路

  1990年代中后期开始,乡镇政权成为继村民自治之后,又一个受学界和政策研究部门所追捧的研究焦点,甚至一批县乡干部也积极参与其中进行讨论。这是因为在越来越严峻的“三农问题”面前,村民自治似乎不但不能承载类似于民主这样的宏大关怀,而且也不能缓解再次凸显的“三农问题”[1]。研究者对村民自治的研究热情随之退却,都不约而同地转向对乡村治理和乡镇体制的研究,不同的学者怀着不同的关怀,为乡镇改革开药方,设方案,指方向。客观而言,这些研究对于乡镇体制的改革与发展具有极积的推进作用。但也存在一个明显的缺陷,即其研究旨趣主要聚焦在乡镇改革可欲求的方向上。也就是说,已有的研究主要从价值关怀和理论诉求上去讨论乡镇的“何去何从”,而把“乡镇政权是什么”作为一个无需再讨论的共识,从而规避和隐藏了乡镇政权所处的具体环境及其运作的实然状态。而我们认为,这恰恰是探索乡镇政权的基础和前提,假如连“乡镇政权是什么”的问题都未搞清楚,又何以谈“怎么办”?

  显然,乡镇是处于我国政权体系最末端的一级政权组织,无论在组织结构还是职能设置上,均是依照官僚制的原则建制而成。然而,当切身地参与到乡镇运作的实践中去时,不断冲击我们思维的是乡镇运作中的“名实分离”现象,即形式上的官僚制设置与实质上的非正式运作,非正式因素被大量地借用到正式权力的运作过程中。常态化的非正式运作表明,乡镇并非按照官僚制的理性主义逻辑运作[2],那么,乡镇非正式运作的逻辑又是什么?这种逻辑与乡镇运作的制度环境有什么关系?

  对上述问题的回答是本文的创新与意义之所在。基于对桔镇生存状态及其策略的呈现,本文发现,受财政资源匮乏、乡村社会锐变和压力型体制等多重逻辑与机制的影响,乡镇运作的逻辑既非遵循韦伯所说的“理性主义”,也非黄宗智所概括的“简约主义”[3],而是一种以实现短期目标,采用各类权宜性、策略性的权力技术为逻辑的“策略主义”。

  本文属个案研究,所用资料来源于我在桔镇长达一年的参与式调查。桔镇是中国中部省份的一个很普通的农业型乡镇,因此对该镇的分析能揭示中西部地区乡镇的一些共性,但可能不适用于东部沿海经济发达地区的乡镇。桔镇地处山区,自然条件封闭,交通较为不便,工商业欠发达,距其所属的T县县城45公里。桔镇于1993年撤乡建镇,现辖9个行政村,1个居委会,156个村民小组,总户数4590户,总人口2.1万,全镇国土总面积125.3平方公里,村民人均年收入约为2000元。桔镇村民的生育观念虽然有所变化,但生儿子的思想仍很严重,这使计划生育成为桔镇的重点与难点工作。我之所以能进入桔镇并展开使桔镇不加设防的考察,得益于一位亲友在桔镇任职。对大多数研究者而言,对一个政权机构进行研究,能否“入场”可能是影响研究效果最关键的因素。至于个案的代表性,并不是研究者所刻意追求的目标,本研究旨在透过桔镇以获得对中国乡镇政权运作逻辑认识的“片面的深刻”[4]。

  二、从简约主义到策略主义

  在韦伯看来,与传统组织类型不同,官僚制组织遵循“理性主义”的逻辑,严格按照既有的程序和非人格化的制度规则运作,从而使得其行为与角色具有稳定性和可预期性[5]。具体而言,理性官僚制组织通过由法规明确规定的层级制来协调的专门化的权限和行动;强调非人格化的特殊品格以及服从于理智上可加分析的规则;组织成员严格遵照这些规则,以一种形式主义的、非人格性的精神行事,保持公平、情感中立的态度。

  但韦伯在阐述官僚制的发展时认为,足够的财政资源和公共财政的发展是建立理性化官僚制的基础,而世袭制逐渐地演变为理性官僚行政体系的过程,正是发生在财政理性化(即诉求于系统的、制度化的财政资源)的过程中[6]。毕瑟姆在探究官僚制模式时也认为,组织获取资金的方式是区分官僚制与非官僚制的关键变量,官僚制组织是一种通过法定拨款,而非在市场上出售产品获得资金的行政(管理)层级制,就政府而言,这样一种拨款是强制征税获得[7]。

  由此可见,财政资源状况与官僚组织的运作逻辑之间有密不可分的关联性。也正因此,在西欧国家形成的讨论中,几乎所有的研究都将焦点投放在财政资源与国家机构的官僚化与理性化之上。例如,迈克尔·曼认为,战争对于资金汲取的压力以及税收最大化的利益目标使得税收和财政机构最先吸纳到国家的结构之中,与此同时,民权运动和工业资本主义的发展进一步推动了国家机构的官僚化与理性化[8]。蒂利则认为,国家机构的官僚化是为军事与民政而扩大财源形成的,为了汲取资源,国家扫除经纪人体制,从而使间接统治进入直接且专业化的官僚化统治[9]。在杜赞奇看来,经纪体制是世袭官僚政权向合理化官僚政权转化的一个必经阶段。他引用伊曼纽尔的研究分析到,欧洲专制政权的完全官僚化经历了两个阶段。第一个阶段是国家在征税过程中尽管存在赢利型经纪,吸收了部分国家财政资源,但财政收入的大幅度增加使得国家政权能够建立起强大的军队和官僚体系。这一阶段被称为“初步官僚化积累”,意在说明充足的财政资源是官僚化的前提与基础。完全官僚化的第二阶段是指国家不仅能够彻底击毁封建结构,而且能够推毁阻碍国家进一步官僚化的经纪体制,将经纪阶层完全官僚化,从而将其代理人纳入法制化、制度化的监控之中,实现官僚组织的理性主义运作[10]。

  与西欧国家官僚制形成背景的不同,传统中国“从一个长期过密化小农经济中抽取的有限税赋是对官僚机构充分科层化的限制”,而不得不要求一个“简约的正式官僚机构”[11]。换言之,传统中国的官僚组织用简约主义的逻辑来应对因小农经济的有限税赋而产生的财政资源困境。在黄宗智看来,低成本、低负担和高效率的简约主义是一种不同于理性主义的“现代性”,体现了中国地方行政的独特性。具体而言,简约主义的逻辑是指,基层政权组织依靠那些无需支付薪水的非正式官员,以一种低成本、低负担、高效率的方式来实现税收、纠纷调解和公共事业建设等治理和行政目标。

  然而,在宏观背景和微观社会基础已发现巨变的背景下,简约主义无法概括当前基层官僚组织运作的特性。诚如一些学者所观察到的那样,在实际运作中,乡镇政权的特性与现代官僚制的理性化、制度化特征相去甚远,也丧失了传统时期的简约性,呈现出“经营型”和“赢利型”特征[12]。基层政权组织热衷于运用各类非正式的权力技术与策略——“擂”、“媒”、“示蛮”和“怀柔” 以及“拔钉子”、“开口子”、“揭盖子”和将问题悬置起来冷处理等“摆平术”来达成其治理目标[13][14]。周雪光在呈现与分析了基层政府间的“共谋行为”时认为,基层政府组织在政策执行过程中的非正式行为具有“范围广、程度深、表现公开、运作坚韧”的特点[15]。此外, 一些学者在关于基层政府维稳工作的专项研究也认为,近年来,随着“维稳基金”在各级政府中的普遍设立,“花钱买平安”的“权宜性治理”方式也普遍起来,就是所谓“人民内部矛盾用人民币解决”,“在实际操作中,往往只凭负责官员的个人判断,其所体现出的政府行为明显缺乏原则性和规范性”[16]。

  由此可见,在当下的基层实践中,权力运作充满着随意性、权宜性、变通性和短期性,似乎任何有助于实现短期目标的技术、策略、手段和方式,无论是正式的还是非正式的,正当的还是非正当的,均可被引入至乡镇的运作之中,其中的一些运作方式具有“不计成本、不惜代价”的非理性特点,与其运作目标不相一致,目标替代现象十分普遍。相对于“理性主义”和“简约主义”而言,本文将乡镇的这种运作逻辑概括为“策略主义”。质言之,策略主义是指基层政权组织缺乏稳定的、抽象的、普遍主义的运作规则,以及基于长远发展的战略目标,而以各类具体的、权宜的和随意的策略与方法作为运作原则,且只顾眼前短暂目标。如果用乡镇干部的日常话语来表述策略主义则是“只问结果不问手段”,“不管用什么方法,只要能把事摆平”。

  显然,“策略主义”不同于“策略”。“策略”是一种纯粹的权力运作技术和方法;而“策略主义”是一种行为原则,通常不问手段或方法的合理性与合法性。因此,“策略主义”既包括那些灵活的、因地制宜的合理、合法的策略,也包涵了那些不讲原则、不顾战略,不具合法性与正当性的策略;策略主义中的策略既可能与组织运作的目标相一致,也可能相背离。缺乏稳定而抽象的规则,以及不顾长远的发展目标是策略主义的基本特性。应该说,任何时期的基层政权均讲“策略”、讲“方法”,但不一定任何时期的基层政权均以“策略主义”为生存与运作逻辑。“策略主义”是当前乡镇政权运作的独特逻辑,受乡镇所处的宏观机制与微观的社会基础所决定。由于乡镇的生存状态更能鲜活地展示策略主义的运作机制与内在逻辑,本文因此为认证依据。

  三、策略主义的运作图景

  无论是税改前还是税改后,乡镇财政资源匮乏是一个不争的事实。正如周飞舟所观察到的那样,“税改后乡镇财政困难的格局不但没有改观,反而更加严重了”,他甚至用“空壳化”来形容税改后乡镇财政资源匮乏的程度[17]。而在各地流行的顺口溜——“中央财政喜气洋洋,省市财政勉勉强强,县级财政拆东墙补西墙,乡镇财政哭爹叫娘”,也形象地道出了乡镇的财政处境。对于乡镇财政匮乏的原因与后果,无论是学界还是政策研究部门均倾注了大量的关注[18][19],但财政资源匮乏下的乡镇的生存状态与运作逻辑却很少进入研究者的视野。例如,通过对税改过程中政府间财政关系的考察,周飞舟认为税改使国家与乡村社会的关系发生了改变,过去一直依靠从农村收取税费维持运转的基层政府正在变为依靠上级的转移支付,基层政府由过去的“要钱”、“要粮”变为“跑钱”。在这种形势下,基层政权从过去的“汲取型”变为了“悬浮型”[20]。应该说,周飞舟对税改后乡镇政权特性的判断比较合当下乡镇政权运作的现实状况。在后税费时代,乡镇政权汲取资源的方向确实发生了变化,从过去“向下”汲取转为现在的“向上”汲取,但他并没有揭示乡镇应对财政困境的生存策略与生存逻辑。本文将围绕桔镇生存状况,来呈现乡镇汲取资源的具体方式与策略,进而揭示出乡镇政权的生存与运作逻辑。

  (一)乡镇的财政收支构成

  乡镇政府的财力主要由三大部分组成,一是预算内收入,其主体是各项税收收入,包括工商税、所得税以及各项农业类税收。还包括上级政府为了弥补本级政府的支出而拨付的各种补助或者转移支付。二是预算外收入,主要包括法律、法规规定的行政事业性收费、基金和附加收入等;国务院或省级人民政府及其财政、计划(物价)部门审批的行政事业性收费;国务院以及财政部审批建立的基金、附加收入等;主管部门从所属单位集中的上缴资金用于乡镇政府开支的乡自筹和乡统筹资金;其他未纳入预算管理的财政性资金。在税费改革之前,乡镇的预算外收入主要是“三提五统”,包括教育附加、计划生育费、优抚费、民兵训练费、乡村道路费,一般由乡镇按人头向辖区内农民摊派收取。三是非预算收入。非预算收入主要是指没有被纳入财政管理体制进行管理的财政性收入,它不是标准的财政科目,也没有明确的法律依据规范其征收机构、程序和范围。因此,这部分收入的名称也不统一,在周飞舟、赵阳的研究中,这部分收入被称为“部门收费”,主要是指以各种方式和各种名目的集资、摊派、收费、配套费、捐款、借款等等的收入[21]。樊纲则把这部分收入称为非规范收入,主要包括地方政府的各种“自筹资金”,既有直接从个人征集的收入,也有从企业征集的收入[22]。王宾、赵阳则将非预算收入划为3个部分,一是指乡镇企业上交的利润和管理费;二是部门收取的服务费;三是各种名目繁多的集资、捐款等收费项目[23]。本文所指的非预算收入主要是这三部分。

  总体说来,乡镇的财政支出可以分为两大部分,一是预算内的人头费支出即人员的工资、福利和基本公用开支;二是预算外的日常运转开支,主要包括政府各部门的办公支出、交通费、招待费等。预算外支出的另一个部分是政府自身办公设施建设开支(比如购小车、建设办公大楼),以及预算外公共事业建设开支。

  取消农业税之后桔镇财政收支的构成及收支情况。可以看出,取消农业税之后,乡镇的预算内收入主要由少量的工商税和行政性转移支付构成。根据上级政府对乡镇转移支付资金的拨付情况,桔镇的转移支付大致可以分成两类,第一类是用于维持乡镇基本运转的行政性转移支付或者叫做一般性转移支付;第二类是用于提供公共服务、公共建设的专项转移支付,主要是一些专项补助、扶贫款、农业综合开发资金等项目资金。但是,由于专项转移支付并非乡镇固定的收入,需要乡镇自己向上级争取,无法预算,桔镇因此将此项收入归为预算外收入。从表二中可以看出,上级下拨给桔镇用于行政开支的转移支付只有15万左右,另一方面,取消农业税之后,桔镇上解给县财政的工商税收入逐年增加。2007年之后,桔镇实际的工商税收入明显低于上解的任务数,桔镇需调入其他收入来弥补这一缺口。而县财政每年下拨的行政性转移支付数额则主要用于完成上缴给县财政的工商税收入任务,桔镇因此几乎不存在可支配的预算内收入。

  取消农业税后,维持正常运转和招商引资的支出构成了桔镇财政支出的主要组成部分。如表一显示,在桔镇维持正常运转的支出中,招待费占有相当大的比重。此外,随着上级对乡镇行政硬件设施的规范化要求,维持正常运转的支出中包括配备电脑,打印、复印设备以及制作各类制度牌、文字材料、文件档案所需的纸张开支。由于招商引资支出占乡镇总支出中的比重较大,桔镇因此于2005年开始,将其单独列为一项重要的支出项目(之前归入维持正常运转之中)。在桔镇,招商引资开支主要包括乡镇向所引入企业提供的“帮扶资金”,以及为完成招商任务而进行的“出钱买资”等行为发生的费用,此外包括相关的出差费、招待费。

  从表一中可以看出,自2006年以来,桔镇用于公共建设事业的支出数额较免税之前略高,这主要是因为桔镇新上任的领导具有较强的“争资跑项”能力,每年能争取到上百万的专项资金。但表一也显示,专项资金与公共事业支出资金不相符合,这说明专项资金并没有完全投放到了相关的公共事业建设上,而是被乡镇“盘活”到其他支出项目上。比如,桔镇2008年自身建设支出(修建行政服务中心办公楼)的167万主要是从各类项目资金中“盘活”过来的。由于桔镇2009年实施了小镇城建设,通过土地开发所得的收入有一部分用在了桔镇圩镇的基础设施建设上,该年的公共建设支出因此上升为260.4万。总体而言,取消税农业税后,桔镇财政总支出要大于总收入,基本处于负债运转状态,而2009年总收入大于总支出主要归因于当年的土地开发。

  对比桔镇取消农业税前后的财政收支构成和收支情况,我们可以看到,“自收自支”是乡镇财政的显著特征。如果在取消农业税之前,乡镇还存在一些预算决算的实质性内容,那么取消农业税之后,乡镇几乎没有预算和决算的内容。事实上,自2005年以来,由于财政收入的不稳定性,桔镇财政所便不再对财政收支进行财政预决算,主要承担有关资金的出纳、保管、会计等事务,乡镇干部因此将财政所称为“财务所”。

  (二)乡镇的生存策略

  那么,财政资源匮乏下的乡镇又是通过什么收入维持正常运转的呢?正如表一所显示的那样,取消农业税之后,乡镇主要依靠计划生育社会抚养费、土地开发和土地收费、争取项目资金等预算外收入和非预算收入来维持正常运转。

  1、“放水养鱼”的计划生育

  我们在湖南、安徽、贵州、河北等地调查时也发现当地乡镇的计划生育放得很开,“交钱就生,有钱就生”已成农民和乡镇政府之间的一种默契。对于这种默契,各地村民的解释是“外紧内松”,而乡镇干部的解释是“越穷越想生”。

  村民说的“外紧内松”中的“外紧”是指乡村两级政权组织应付上级的计划生育检查抓得很紧,“内松”则是指对超生行为管理松,特别是对育龄妇女上环、怀孕的检查(简称为环孕检)放得比较松。用村民的话说是,“有意让你生,怀孕时不管,出生之后便上门罚款”。而这种“内松”的动力恰恰是乡镇干部所解释的“越穷越想生”。通常,“越穷越想生”的所指是农民,是乡镇干部对农民生育欲望的报怨。这种报怨所要表达的内容是,在经济落后地区,农民的生育欲望强烈,从而使乡镇计划生育工作成为天下第一难的工作,令乡镇干部苦不堪言。但在桔镇,乡镇干部所说的“越穷越想生”已不再仅仅是针对农民生育观念的报怨,而是针对乡村两级政权组织本身的“生育欲望”,即,在经济落后地区的乡镇,由于获取财政收入的渠道和资源非常有限,但因农民的生育行为所产生的计划生育社会抚养费及相关罚款,是乡镇增加财政收入的一种较为稳定且可靠的方式,由此促使了乡镇的财政需求欲望。简言之,由于乡镇财政收入锐减,乡镇越来越穷,从而使乡镇依赖计划生育获取财政收入的欲望很强烈。

  这种基于财政收入考虑而进行的计划生育工作被形容为“放水养鱼”。因此,如今“越穷越想生”的已不是农民,还包括乡镇。乡镇满足其越穷越想生的策略便是乡镇干部所说的“放水养鱼”以及农民所说的“内松”。通过“放水养鱼”的方式,桔镇从计划生育中获取的财政资源逐年增多,并成为了乡镇常规性财政收入的第一大来源。表二是桔镇2003年以来计划外人口数、社会抚养费征收的标准和桔镇每年因计划生育而获得的财政收入总量。

  桔镇计划生育社会抚养的征收标准每隔两年就上涨一次,从2002年的4600元提高至2008年的15000元。表面上看,政府试图通过提高计划生育社会抚养费的征收标准来控制超生人口数。但表二计划外人口数一栏显示,自2002年以来,桔镇计划外生育人口逐年增加,2008年超生人数达115名。也就是说,桔镇的超生人口数量与社会抚养费标准的提升同步增长,不断提升的社会抚养费并没有起到控制人口的作用。有意思的是,当社会抚养费征收标准调升到最高时,该年的超生人口反而最多。需要说明的是,表二所反映的计划外人数是桔镇公开上报的人数,如果加上未上报的人数,桔镇的超生人数更多。正如表九所示,由于超生人数的增加和社会抚养费的提高,桔镇因计划生育而获得的财政收入也从最初18.4万元飙升至106.8万元。

  2、“争资跑项”

  “争资跑项”指乡镇向上级政府部门争取各类项目资金。顾名思义,争资跑项重在“争”与“跑”。乡镇争资跑项的出现不仅源于上文所呈现的“自收自支”的乡镇财政特性,而且源于资源的分配特点。在我国现行体制中,国家占有与控制资源是按照行政权力授予关系,分配至各级不同类型和级别的政府部门中,而个人行政级别与资源获取之间存在显著的相关关系,行政级别愈高的人,获取更多资源的可能性就愈大[24]。这意味着,官僚制中的行政级别与资源的支配权呈正相关关系,行政级别越高,对资源的控制权越大。并且,在实践中,官僚制的行政级别与资源控制的关系往往化约为具有一定行政级别的个人对资源的支配权,从而使官僚制组织间的互动化约为个体之间的互动。由此,我们看到乡镇在向上级官僚组织争取资源时,所呈现的是乡镇主要领导与拥有资源支配权的上级领导之间的互动。

  从桔镇的实践看,乡镇的财政资源总量首先与乡镇领导“争”与“跑”的能力相关,通常情况下,乡镇领导个人能力越强,乡镇财政资源越多。而乡镇领导个人能力又往往取决于其在官僚体制内所编织的“政缘关系网络”的大小[25]。与桔镇上任党委书记相比,现任党委书记----何书记的“政缘关系网络”显然要宽广得多。表一所显示的财政收入数量足以说明这点:自2006年也即何书记上任以来,桔镇财政收入持续增长。而何书记的“政缘关系网络”受其三个重要的人生经历决定:读大学、在党校获取研究生学历以及曾经担任两任县主要领导的秘书。这三个经历使何书记拥有一些“上层关系”,即具有资源支配权的同学、朋友和领导,这些人缘关系是桔镇上任党委书记所缺乏的[1]。何书记的另一个客观优势在于,他是全县最年轻的党委书记。在官僚体制内,“最小年龄”一般被认为是“很有政治前途”,最小年龄者也被相应地寄予较高的期望与尊重。也正是由于这个优势,何书记在对“争资跑项”时,“上上下下的人都会给面子”,并说些“以后可能还要你关照”的话。

  除乡镇领导个人的政缘关系网络之外,在“争”资“跑”项的背景下,影响乡镇财政资源量的另一个因素是“庄里公家人”。庄里公家人是指那些生于村庄,但已经从村庄进入国家体制的人,类似于罗兴佐在讨论村庄公共建设中的“第三种力量”所指称的对象[26]。庄里公家人同时具有国家和村庄的双重特性,一方面,由于在村庄中成长,并且他们中大部分人的父母或兄弟仍生活在村庄,庄里公家人因此具有深厚的家乡观念。村庄是他们寄托亲情、表达人情的主要场域。另一方面,“庄里公家人”又是国家单位中的正式职员,用农民的话说“是有单位的公家人”。而在中国的国家单位组织中,处于单位中的人们总是与国家资源紧密相联,并且因其在单位组织中的某个位置而据有相应的实际支配和处置资源的权力,以及获取资源的权力。由于具有国家与村庄的双重身份及相应的认同,“庄里公家人”集国家的“公”与村庄的“私”于一体。在面对乡镇“争资跑项”的请求时,具有资源支配和处置权的“庄里公家人”往往出于其个人的家乡之情,将国家“公”的资源导入其“私”的村庄。

  项目代理人是乡镇在争资跑项中借用的另一类重要的非正式力量。项目代理人是指那些能获取某项目资源,但不具备该项目申请资格的个人,他们利用自己获取项目资源的独特条件,与具备申请资格且迫切需要该项目的乡镇政权组织形成项目代理关系。与政缘关系网络中的对象和庄里公家人不同,项目代理人与乡镇领导及乡镇所辖的村庄没有任何个体性、私人化的“渊源”关系,项目资金是联接“项目代理人”与乡镇的唯一媒介,“项目代理人”充当乡镇争资跑项时的代理人,并从项目资金中收取一定比率的代理费。我在桔镇期间见到一位来自省城的项目代理人,与桔镇洽谈一项扶贫项目。由于该代理人抽取的代理费过高——要求从项目资金中分成30%,桔镇未与之达成代理关系。但可以肯定,该代理人一定能在那些财政状况差于桔镇的乡镇达成代理关系。

  3.土地开发

  由于自上而下的预算内收入极少,而需乡镇开支的项目却较多,乡镇仅依靠套取项目所获得的资金难以维持正常的运转,再说,由于自上而下的项目资金有限,乡镇也不可能每年都能竞争到项目。土地于是成为乡镇转为财政收入的另一种途径。

  土地转化为乡镇财政收入的方式一般是以城镇化建设为载体,进行土地开发。这种生存策略在城郊镇显得犹为突出,比如吴毅在其《小镇喧嚣》中用“不开发,政府怎么办”来揭示土地开发对乡镇财政的重要性[27]。与城郊镇不同,纯农业型乡镇受地理条件限制,土地价值较低,乡镇一般通过重新规划镇集贸市场的方式,出售所征用的土地,以供农民到镇上建房、买房,从事商业、手工业或服务业。

  与从国家现代化建设的进程看,城镇化是现代化的一项重要内容。费孝通先生早在1980年代初便把“小城镇发展”问题提上了政府关于城市化道路和劳动力安置的重大决策的日程表,但当时的小城镇建设构想主要是基于沿海的经济发达地区[28]。从普遍的意义讲,城市化过程是人口的相对聚集过程,由于人口聚集之后的生存需要,也就相应地产生了经济要素的聚集过程。然而,对于中西部的大部分地区而言,由于工商业欠发达,乡镇还未成为农村剩余劳动力的集聚地,乡镇的街区往往只是一个农贸市场和几排小商店,以方便本地农民进行简单的商品和农产品交换。也就是说,乡镇一级的市场容纳量一般只能是一个农贸市场的规模。新集贸市场的建设意味着旧农贸市场的弃用,原有的店主需整体搬迁到新集贸市场上,重新购置店面或购买商品房。

  以小城镇建设为名的土地开发运动在各地极为普遍,但80%的乡镇均采取废弃原有的集市而另择址重建一个新农贸市场的方式。从桔镇所在地区的镇区发展的情况看,在1998年至2008年十年间,镇区新生的店主很少,围绕小城镇建设和新农贸集市建设而搬迁的均是原有的店主,他们中的绝大多数在镇集市上购有好几套房子。显然,这种重复建设一个集贸市场的小城镇建设方式很大程度上不是为了适应经济发展的需要,而是乡镇化解财政匮乏的一种非正式途径。

  四、策略主义运作的内在机制

  透过桔镇财政资源状况及其生存策略,我们看到了一幅策略主义的生存图景,即在制度化财政资源缺乏的情况下,任何可以实现资源获取的方式均被乡镇借用,不论这些方式或策略是否具有正当性与合理性。虽然这种随意性和权宜性的生存逻辑不仅偏离了国家政策的最终目标,容易培植“项目代理人”,滋生腐败,而且偏离了“财政公共性”的发展目标[29],塑造了“一届政府一届政财”的非正式财政制度[30],但能有效应对财政资源匮乏的困境。

  桔镇的生存状态也表明,诱导乡镇进行策略主义生存的直接力量是制度性财政资源的匮乏。问题是,同样具有财政资源匮乏的特性,为什么传统时期的中国基层政权组织采取的是简约主义的逻辑,而当下的基层政权组织则采取策略主义的逻辑呢?

  在黄宗智看来,传统时期的基层政权之所以可以运用简约主义的逻辑来应对小农经济的有限税赋,是因为契合了传统中国“无为而治”的儒家理念。这种契合表现在,国家承诺税收的最小化,以简化政府机构层级,使正式官僚机构只延伸到县一级为止,从而形成“皇权不下县”的统治格局和“简约主义”的运作逻辑[31][32]。然而,自改革开放以来,简约主义运作的宏观背景已不存在。国家被卷入现代化的浪潮之中,不再以简约的方式进行“无为而治”。相反,为了追赶各类现代化目标,国家运用以追求“多目标、高指标”为特性的压力型体制[33],来驱动各级政府“积极行政”。从而使仍然未能摆脱财政资源缺乏的基层政权组织处于“有限的农业剩余与无限的现代化需求之间的矛盾”之中。然而,“有限剩余的小农经济又难以支撑得起一个农村现代化体系” [34]。于是,处于现代化压力之下与资源匮乏压力之间的基层政权,不得不运用“只问结果,不问手段”的策略主义逻辑,采取各类非正式的、权宜性权力技术,来完成各类自上而上的压力型任务。这种策略主义的逻辑后果是,基层政权又一次充当了20世纪初的“赢利型经纪”角色[35],并最终引发20世纪末的“三农问题”。诚如一些学者所言,“1990年代农民负担过重、乡镇机构膨胀的大部分原因是国家在某些时候的急于求成,国家以为通过自上而下的达标升级任务,调动地方政府建设现代化事业的积极性,就可以有一个更快的经济发展速度和更好地建设中国现代化事业。然而,国家忽视了中国农村在小农经济基础上,已经失去了可以有效地从农村抽取资源以用于现代化建设事业的‘组织手段’(指人民公社体制)及对其代理人的监控方式”[36]。

  新世纪的农业税费改革不仅未消除乡镇财政资源匮乏与压力型体制之间的矛盾[2],反而加剧了乡镇的财政困境与基础性权力的孱弱,从而进一步加剧了财政资源匮乏与压力型体制之间的矛盾,进而促使乡镇通过一切可能借用的方式来获取资源,以应对压力型体制的各类目标任务,策略主义的生存逻辑由此彰显得愈为显著。

  从微观社会基础的层面上看,除“无为而治”的国家宏观治理理念,在有限税赋小农经济下,传统时期的基层政权组织之所以能采取简约主义的运作逻辑,以“半正式行政”来确保整个官僚体系的“高效率、低负担”运转,是因为存在一个具有“乡土性”的乡村社会,即费孝通所说的“长老统治”和“礼治秩序” [37],或杜赞奇所概括的“权力的文化网络”[38]。换言之,在20世纪初期之前的乡村社会,由于存在诸如长老、士绅、保护型经纪、乡地、村长、首事等内生权威以及“礼”、村规、社群认同感等地方规范,乡村社会因此拥有完整的秩序机制,从而使基层政权得以进行“有了控诉才介入,并尽可能地依赖民间调解和半正式官员”的简约主义逻辑[39]。

  然而,自1990年以来,乡村社会已成了“损蚀冲洗下的乡土”,“长老”和“礼”等维系乡村社会内生秩序的内生权威与规范已经碎片化[40]。村庄从具有强烈社群认同感的“共同体”锐变为“原子化”的松散联合体。特别是1990年代中期以来,随着改革开放的深入,农村社会流动的增加,就业的多样化,社会经济的分化,农民异质性大为增加,家庭生活日益私密化,村庄权威“祛魅化”之后的理性不及,村民之间的陌生感增加,村庄社会关联的日益原子化,村民的行为与交往原则越来越趋于理性算计而非人情规则[41]。在此背景下,“没钱,谁愿意干?”成为村民应对乡村干部的日常用语。比如,桔镇集中一切资源打造的新农村建设示范点可谓焕然一新,干净而又整洁。然而,一两个月之后,村庄又是垃圾成堆、畜粪遍地。几乎没有村民认为自己有义务维持村庄的公共卫生,在他们看来,“那是干部管的事”。在财政资源匮乏的情况下,乡镇无力为各个自然村雇请维持公共卫生的工人,最后只能将“低保”转变为支付清洁工的“工资”,以保证少数几个示范点的村容村貌。由于一个低保户名额的补贴太低,几乎没有村民愿意干,桔镇则给每个清洁工两个低保户名额,以调动他们继续干下去的积极性。

  显然,一旦村庄缺乏维持秩序的内生机制,简约主义则相应地丧失了其运作的社会基础,乡镇因此不得不面对财政资源匮乏与村庄内生秩序机制缺失的双重困境,策略主义的生存与运作逻辑由此而生。具体而言,一方面,由于村庄内生秩序机制的缺失,诸如维护社会稳定的社会治安综合治理工作,以及为农村提供公共服务的新农村建设工作,亟待乡镇具有足够的能力与财力去满足,“花钱买稳定”,“花钱买服务”因此成为乡镇实现乡村治理的主要方式,从而促使乡镇运用各类非正式的权力去获取维持正常的行政运作和基本的乡村治理秩序的财政资源。另一方面,由于财政资源缺乏,乡镇一般只应对各类自上而下的压力型任务,也即压力型体制中的“硬指标”,而对那些没有纳入上级考核体系,但对乡村社会日常生活秩序极为重要的事项,则采取“无为而治”的治理策略。

  由此可见,在宏观背景和微观社会基础已发现巨变的背景下,乡镇政权不仅未能摆脱财政资源匮乏困境,而且被置于一个自上而下的压力型体制之下,以及一个内生秩序机制缺乏的乡村社会之上,从而使乡镇不得不同时应对官资源匮乏与压力体制的多目标、高指标之间的矛盾;以及资源匮乏与乡村社会的治理需求之间的矛盾,进而形塑了乡镇策略主义的生存与运作逻辑。

  五、结语

  从官僚制组织发展的角度看,20世纪以来的国家政权建设相当清楚地显示了一条“官僚化”之路,国家机构比之前任何时代都更加深入社会。处于最基层的乡镇政权组织则是以官僚制的理性主义原则设置而成,职能明确、机构建全、制度完备。然而,乡镇策略主义的运作逻辑表明,目前的国家基层政权建设更多的只是停留在机构与人员的官僚化之上,表现在诸如形式主义的文牍化,以及涉及管理形式上的考核与考勤制度,而非公共权力运作的制度化、规范化与常规化。因此,如欲重塑乡镇策略主义的逻辑,势必将国家政权建设着力于基层政权组织的权力运作原则与规则之上,从而实现权力运作的制度化、规范化与常规化,进而使之成为具有治理能力的理性化官僚组织。

  事实上,在对第三世界国家政权建设研究的中,如何通过国家建设或者国家重建来构造一个理性化、制度化的官僚体系,增强国家的治理能力,以避免成为“失败国家”,是诸多学者关注的焦点[42]。而国家的“制度化能力”[3]建设被认为是第三世界国家政权建设的核心内容,以及最主要的任务与挑战。在这些学者看来,这不仅关涉到能否建立一个理性化、制度化官僚体系,而且与国家能否构建设一个具有执行经济政策、提供社会服务和维持公共秩序的基层政权组织密切相关。从形塑策略主义的具体机制看,系统而又制度化的财政资源供给应该成为重塑策略主义逻辑,建设制度化能力的首要任务。正如韦伯所说,财政理性化是官僚制组织理性化的前提与基础。

来源:中国村民自治信息网
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